我国专项清理高速公路超期收费1年几无成效

高天流云

　　近日，有消息称，今后重大节假日期间，7座及以下小型客车的通行费将有可能被免除。免费通行的时间范围为：春节、清明、劳动节、国庆节等4个国家法定节假日，以及当年国办确定的上述节假日连休日。

　　据称，这个节假日公路免费通行的方案已经上报国务院。尽管目前还没有看到国务院的最终批复，但这个消息已经在网络上备受关注。

　　近年来，每逢重大节假日，由于出行车辆较多，收费的高速公路常常拥挤不堪，由此也引起公众关于“高速路不高速时是否应停止收费”的讨论，进而形成更深层次的疑问：收了钱的高速公路运营者究竟该承担怎样的责任，交了高速费的消费者可以拥有哪些权利？

　　超期收费何时终止

　　公众有关节假日公路免费通行的呼声已经持续多年，从今年开始，这种呼声得到相关部门的一些反馈。

　　交通运输部5月发布消息称，有关部门对重大节假日免收7座及以下小型客车通行费的可行性进行了认真研究，并已起草实施方案，正在征求相关方面的意见。7月26日，该部新闻发言人何建中表示，这个方案有了新的进展，有关部委已经协调一致，方案正按程序报批，批准后将尽快出台实施。

　　这个正在等待国务院批复的方案让众多车主满怀期待，是否在不远的将来，那些超期收费的高速路也能真正实现免费？

　　近几年，这个问题一直困扰着社会。2011年6月14日，交通运输部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠风办联合发出通知，宣布从2011年6月20日至2012年5月31日，将开展收费公路违规及不合理收费专项清理，其间禁止新增经营性普通公路。已还清建设贷款的政府还贷收费公路要立即停止收费；收费期满的公路收费项目，要坚决撤销。同时，取消间距不符合规定的收费站（点）。

　　一年的专项清理已经过去，但停止收费的高速公路却屈指可数。

　　在此次北京暴雨中造成100多辆机动车被淹的京港澳高速公路，原名京石高速公路，是北京第一条收费高速公路，1987年11月开始收费至今。近年来，有关停止该高速公路超期收费的建议不断。

　　1992年，北京市人大代表李淑媛就建议，“停止京石高速公路北京段收费”。2005年，北京市审计局向北京市人大代表出具的报告让李淑媛惊讶，原来京石高速公路北京段，截至2004年12月已累计收费17亿余元，偿还贷款等款项后还剩余近6亿元。这份报告还显示，修建京石高速的10.1亿元总投资中，有5.4亿元来源于养路费，占了半数以上，贷款只占较少部分。

　　而在2004年，北京市路政局曾在一份答复书中提到，“据首发公司测算，京石公路还清贷款本息的时间是2026年。”

　　2008年北京11位人大代表建议取消京石高速杜家坎收费站，但该高速公路的经营期限显示，将收费至2029年12月31日。

　　在全国，这样的高速公路不胜枚举。1994年4月，成渝高速重庆段开始收费， 1999年9月，该高速公路就已收回了18亿元的建设投资。但至今这条高速公路仍在继续收费。投资33.8亿元的济南至青岛高速公路，经测算收回投资并有合理回报的收费年限为12.65年，但批准的收费年限为30年。

　　1984年，国务院提出“贷款修路，收费还贷”政策，创立了车辆通行费收取制度。通过贷款，一批高速公路迅速修建起来。这些高速公路原本应该在还完贷款之后停止收费，但就在这个过程中，还贷公路却通过变更经营主体等方式变成了经营性公路。

　　以京港澳高速（原京石高速）为例，在1993年12月以前，京石高速属于政府收费还贷公路。但到1993年12月，该高速公路50%的收费权由北京经济发展投资公司取得。1999年12月，首发公司取得该高速公路的经营权，这条公路就由政府收费还贷公路彻底变成了经营性收费公路，并且重新获得30年的收费期限。这样一来，这条高速公路的收费年限就被拉长到了42年。

　　尽管早就还清了贷款，但一些高速公路依然有权继续收费。高速公路随之成为“印钞机”。据2010年的数据，全国19家主营业务包括路桥收费项目的上市公司，平均毛利率为59.14%，平均净利率也达到35.51%。

　　是什么让高速公路运营单位如此轻松地赚钱？从法律上看，1998年开始实施的《中华人民共和国公路法》对收费公路作出了规定，但缺少对细节的规定，导致很多还贷公路在收费10年左右之后都通过变更经营主体转变成了经营性公路，并且从转让之日起重新计算收费年限。

　　2004年，《收费公路管理条例》对此进行了规定，要求政府必须明示“转营”依据，而且经过听证等环节。但是，这个时候，很多高速公路已经完成了经营性道路的转变。2008年，国家审计署公布18个省市收费公路建设运营管理情况，针对这种超期收费情况，作出的结论是“不合理但不违法”。

　　这种不合理的情况何时能够解决？至今看不到答案。

　　保证行驶安全，运营公司责无旁贷

　　如果说解决高速公路收费问题还需要更多的时间，那么，近年来在高速公路运营当中暴露的安全问题则引起不少争议。

　　2008年我国南方地区遭遇冰雪灾害，多条高速公路出现机动车长龙。当时，京珠高速湖南段在高峰时期滞留车辆2.7万台，滞留旅客和司乘人员达8万人。京珠高速在湖南境内全长为532公里，而堵塞距离就长达190公里。

　　在今年北京暴雨中，有的高速公路一度淹没100多辆机动车。

　　面对这样的损失，很多车主疑惑：高速公路运营单位是否应该承担相应的责任？

　　中央财经大学保险学院院长郝演苏说，首先应该搞清楚的是，道路的建设单位、管理单位是否真正发挥了维护道路安全的作用，比如积水的路段是否达到了国际通行的行业标准，当雨雪来临时，公路的运营方是否有足够的提示？

　　在出现这些损失的时候，高速公路运营单位都能找到气象部门的数据作为负责的理由，比如“61年来的最强降雨”，比如“历史上罕见的冰雪灾害”等。这是否可以作为不可抗力的依据？中国人民大学商法研究所所长刘俊海告诉记者，把雨雪说成是不可抗力没有依据。

　　按照我国《侵权责任法》的规定，所谓的不可抗力要同时具备不可预见、不可避免、不可克服三个要素。“北京这场暴雨不具备这三个要件。”刘俊海说，此外，不可抗力是否一定导致人们受损也值得讨论。当路面已经出现大量积水的时候，公路运营方是不是应该及时告知车主，或者干脆关闭相应路段，不能把责任推给老天爷。

　　按照刘俊海的说法，此次北京暴雨中，在收费的道路，比如京港澳高速、机场高速等道路上发生车辆被淹的损失，车主应该有理由要求公路管理单位承担民事赔偿责任。《侵权责任法》和《合同法》都是法律依据，车主交了钱，道路管理单位应该有义务保证行驶安全。

　　“除了保险理赔外，侵权责任赔偿的通道也应该打开。”刘俊海说。

　　出现危险时，谁有权关闭高速公路

　　重大节假日或将免公路通行费的方案还没有正式发布，但网上的讨论已经热火朝天。有人发出疑问：有时候高速公路堵车，但依然正常收取通行费，这是否合理？

　　其实，随着我国高速公路的快速发展，类似这样的纠纷已经开始出现。

　　2005年5月9日，北京律师庞标将华北高速公路股份有限公司诉上法庭，理由是高速公路不高速，为什么还要收费？

　　当年4月14日晚，庞标驾车从北京去天津，刚进入京津塘高速公路大羊坊入口就发现，前面已经排起了长龙。当天，庞标用了1小时40分钟才走完这段70公里的路程。让他觉得不舒服的是，当他驶出高速公路时，依然需要缴纳25元的通行费。

　　庞标当时提起诉讼，希望华北高速公路股份有限公司赔偿12.5元，因为按照正常情况，70公里的路程驾车只需要不到1小时，而当天高速公路的拥堵让他多花了近一倍的时间。

　　这场官司最终以庞标败诉告终。不过，这场官司之后，国家出台了相关治理高速公路乱收费的政策，法院向有关部门发出建议，建议有关部门合理设置高速公路收费站，收费单位的收入和经营要向社会公示。

　　如今已经是中华全国律师协会民事专业委员会副秘书长、北京庞标律师事务所主任的庞标告诉记者，这些年高速公路快速发展，需要更加明确、细化高速公路运营单位的权责利。

　　“在我国，高速公路绝大多数是收费的，当车辆进入高速公路时，就已经形成了车主与高速公路运营单位的民事关系。”庞标说，“也就是说，一个合同就成立了。”高速公路运营单位不愿意被合同限制，但这并不意味着高速公路运营单位需要承担的义务是虚化的。

　　在庞标看来，保证安全畅通是高速公路运营单位最基本的义务。这个基本义务的落实需要依靠大量的细节。比如，在多大的降水条件下能够保证路面不积水？能扛得住几级风几级雨？当出现路面危险情况时能否及时作出足够的警示，甚至封闭道路？当路面拥堵，是否应该减免通行费？

　　这些问题，在一些高速公路运营单位看来，似乎都不应该属于基本义务，而应该被认为是自然灾害带来的不可抗力，或者是政府部门的责任。

　　“比如当暴雨造成路面积水，已经有危险的时候，人们指责高速公路为什么不封闭道路，高速公路运营单位往往会把责任推给交管局。”庞标说，这样完全是推卸责任。

　　庞标告诉记者，只有当高速公路上出现事故时，交管局才会采取措施，而当路面出现积水、破损、冰雪等情况时，高速公路运营单位是完全可以采取措施的。

　　2008年，安徽一位车主就因为在结冰的高速公路上发生事故而将高速公路运营单位追加为被告。

　　“高速公路的运营单位对道路本身应该养护、清障，哪里有可能出现危险，高速公路运营单位自己应该最清楚，因为都有监控。”庞标说，如果出现危险情况就要进行足够的警示，甚至封闭道路，而不能够继续收费放行车辆。在某高速公路上，被淹了100多辆车，可是有没有一辆是高速公路的巡逻车？

　　保障安全通行的另一个重要工作是对路面的洒落物及时进行清理。庞标就曾经代理过这样的案子。

　　“当时官司就卡在‘什么叫及时清理’这个问题上。”庞标说，结果交通部门专门出台了一个文件，说及时清理不等于随时清理，一下子就挽救了很多高速公路运营单位。

　　在庞标看来，及时清理的及时就是一个高速路段的往返时间，甚至应该就是一个单程的时间，因为高速公路运营单位必须要有巡逻车在路上。

　　此外，在收费问题上，车主对高速公路颇有微词。比如高速路上堵车，比如高速路上修路，但通行费却一分不少。面对车主质疑时，高速公路运营单位的回应很有力：收费是发改委定的。

　　“这样的说法毫无道理。”庞标说，价格由价格主管部门确定，但不收费不需要发改委批准。当路面维修、拥堵造成通行不畅的时候，已经侵害了车主的利益，就应该减免通行费。